Der Entwurf spart bei denen, die die Versorgung tragen
Der Referentenentwurf des Pflegeneuordnungsgesetzes mit Bearbeitungsstand vom 4. Juni 2026 beziffert den zusätzlichen Finanzbedarf der sozialen Pflegeversicherung auf 11,2 Milliarden Euro im Jahr 2027 und auf 18,6 Milliarden Euro im Jahr 2028. Für 2029 nennt das Bundesgesundheitsministerium 19 Milliarden Euro, für 2030 rund 20,9 Milliarden Euro. An diesen Zahlen gibt es wenig zu deuteln. Die soziale Pflegeversicherung hat 2025 mit Ausgaben von 73,8 Milliarden Euro einen Höchstwert erreicht und das Jahr trotz Beitragssatzerhöhung, gesenkter Ausgabendeckungsquote und eines Bundesdarlehens mit einem Minus abgeschlossen. Die Zahl der Leistungsbeziehenden hat sich innerhalb von zehn Jahren von 2,8 auf gut 6 Millionen Menschen mehr als verdoppelt.
Die Frage ist nicht, ob gehandelt werden muss. Die Frage ist, wo zuerst.
Der Entwurf beantwortet sie eindeutig. Der Entlastungsbetrag im Pflegegrad 1 entfällt. Wer neu in Pflegegrad 2 oder 3 eingestuft wird, erhält in den ersten drei Monaten nur das halbe Entlastungsbudget. Die Rentenbeiträge, die die Pflegekassen für pflegende Angehörige zahlen, sinken von 100 auf 70 Prozent der Bezugsgröße, was im Jahr 2027 rund 1,8 Milliarden Euro einspart und in den Folgejahren über zwei Milliarden. Die Dynamisierung der Leistungsbeträge soll künftig an der durchschnittlichen Kerninflation hängen statt an der kumulierten Inflation, was allein 2028 mit rund 4,05 Milliarden Euro Minderausgaben veranschlagt ist. In der Summe stehen im Entwurf für 2027 direkt ausgewiesene Minderausgaben von etwa 7,15 Milliarden Euro.
Das ist eine politische Entscheidung, die man treffen kann. Auffällig ist nur, was in derselben Rechnung fehlt.
Die letzte belastbare Messung der Bürokratiekosten ist dreizehn Jahre alt
Die einzige umfassende Erhebung des Erfüllungsaufwands in der Pflege stammt vom Statistischen Bundesamt und wurde 2013 veröffentlicht. Sie kam auf jährliche Kosten von rund 2,7 Milliarden Euro allein für die Pflegedokumentation. Die teuerste Einzelvorgabe war das Ausfüllen der Leistungsnachweise mit rund 1,9 Milliarden Euro jährlich, verteilt auf etwa 408 Millionen Vorgänge im Jahr. Der einzelne Nachweis ist zeitlich unauffällig. Die Menge macht die Kosten. Für die Feststellung der Pflegestufe wurden damals 110 Millionen Euro ermittelt, für Anträge auf häusliche Krankenpflege, Heil- und Hilfsmittel jeweils Beträge zwischen 54 und 64 Millionen Euro.
Diese Zahlen stammen aus einer Zeit, in der die Pflegeversicherung etwa 2,5 Millionen Menschen versorgte und rund 24 Milliarden Euro ausgab. Heute sind es 6 Millionen Menschen und 73,8 Milliarden Euro. Der Erfüllungsaufwand skaliert im Wesentlichen über die Fallzahl. Wer die Fallzahl mehr als verdoppelt und in derselben Zeit das Leistungsrecht mehrfach ausdifferenziert hat, hat auch die Zahl der Nachweisvorgänge vervielfacht. Eine aktualisierte Messung dazu gibt es nicht. Die Bundesregierung kürzt also Leistungen in einer präzise durchgerechneten Finanztabelle und kennt gleichzeitig die Kosten des Vollzugs ihres eigenen geltenden Rechts nicht.
Der Gesetzgeber kürzt Ansprüche, deren Verwaltung er selbst nicht beziffern kann.
Was Bürokratie heute wirklich bindet, zeigen die Nachbarbereiche
Wo aktuell gemessen wird, sind die Ergebnisse eindeutig. Das Deutsche Krankenhausinstitut hat 2025 in einer repräsentativen Blitzumfrage 400 Krankenhäuser befragt. Ärztinnen, Ärzte und Pflegekräfte verbringen dort im Schnitt ein Drittel ihrer täglichen Arbeitszeit mit Dokumentation und Nachweispflichten, fast drei Stunden pro Tag. Rechnerisch entspricht das rund 137.000 Pflegekräften und 66.300 Ärztinnen und Ärzten, die ausschließlich dokumentieren. Eine Stunde weniger pro Tag und Vollkraft würde rechnerisch fast 49.000 Pflegekräfte für die Versorgung freisetzen. Das DKI ordnet die Ursache klar zu, nämlich zu externen Anforderungen von Politik, Selbstverwaltung, Kostenträgern und Medizinischem Dienst.
Für die Eingliederungshilfe liefert eine Studie des Brüsseler Kreis vergleichbare Werte. Mitarbeitende in der direkten Betreuung verbringen dort im Durchschnitt 1,5 Stunden pro Arbeitstag ausschließlich mit Bürokratie. Hochgerechnet auf ein Jahr geht die Arbeitszeit einer Vollkraft bis etwa zum 13. März vollständig für Verwaltung drauf. 92 Prozent der befragten Einrichtungsleitungen halten eine deutlich bürokratieärmere Organisation für möglich, die Mitarbeitenden in der direkten Betreuung sehen ein Reduktionspotenzial von bis zu 60 Prozent.
Beide Erhebungen betreffen nicht die Langzeitpflege im engeren Sinn. Genau das ist der Punkt. Für den größten und am schnellsten wachsenden Sozialversicherungszweig existiert schlicht keine vergleichbar aktuelle Zahl.
Der ehrliche Teil der Rechnung
An dieser Stelle wird das Argument gern überdehnt, und das schadet ihm. Bürokratieabbau ist kein Sparprogramm für die Pflegekasse im Sinne einer Haushaltsposition. Wenn ein Träger durch schlankere Dokumentation Zeit gewinnt, landet dieser Gewinn nicht am nächsten Ersten als Minderausgabe in der Geschäftsstatistik der Pflegekassen. Er landet zuerst in der Versorgung, weil überall Lücken bestehen. Erst über Vergütungsverhandlungen, Personalschlüssel und Kapazitätsauslastung wirkt er mittelbar auf die Finanzströme. Wer behauptet, man könne fünf Milliarden Euro Bürokratiekosten unmittelbar in fünf Milliarden Euro Entlastung der Pflegeversicherung übersetzen, argumentiert unsauber.
Was man dagegen sehr wohl sagen kann, ist Folgendes. Die freigesetzte Zeit ist die einzige Ressource, die im Pflegesystem gerade wirklich knapp ist. Personal ist am Markt nicht in ausreichender Menge zu bekommen. Jede Stunde, die aus der Dokumentation in die Versorgung wandert, ersetzt faktisch Personal, das es nicht gibt, und stabilisiert die Bindung derjenigen, die noch da sind. Das ist ökonomisch mehr wert als eine gekürzte Rentenanwartschaft pflegender Angehöriger, weil es Angebot schafft, statt Nachfrage zu unterdrücken.
Die Kürzung wirkt sofort und einmalig. Der Bürokratieabbau wirkt langsamer und dafür dauerhaft. Eine Reform, die den Anspruch hat, ein System bis 2030 zu stabilisieren, sollte sich für den zweiten Effekt interessieren.
Vier Hebel, die keine Gesetzesänderung mehr brauchen
Der interessanteste Befund der Recherche ist, dass die Politik den ersten Hebel bereits geschaffen und dann liegen gelassen hat. Seit dem 1. Januar 2026 gilt das Gesetz zur Befugniserweiterung und Entbürokratisierung in der Pflege. Es hat Paragraf 117 SGB XI erweitert und erlaubt ausdrücklich gemeinsame oder arbeitsteilige Prüfungen von Heimaufsicht und Medizinischem Dienst. Der Medizinische Dienst kann nach Vereinbarung sogar die vollständige Prüfung nach Landesheimrecht übernehmen. Bayern hat das als erstes Land konsequent umgesetzt und bündelt die jährlichen Regelprüfungen beim Medizinischen Dienst, während die Fachstellen künftig beraten und nur noch anlassbezogen ordnungsrechtlich prüfen. Baden-Württemberg hat die Regelprüfungen der Landesbehörde auf in der Regel 30 Prozent der Einrichtungen pro Jahr reduziert. In den meisten übrigen Ländern bleibt es bislang bei parallelen Regelprüfungen, mit doppelter Vor- und Nachbereitung und der zusätzlichen Belastung sich widersprechender Prüfergebnisse aus unterschiedlichen Prüfmaßstäben. Der MD Bayern selbst spricht von einem Meilenstein für echte Entbürokratisierung. Das ist kein Finanzierungsproblem und kein Qualitätsproblem, sondern ein reines Umsetzungsproblem auf Landesebene.
Der zweite Hebel sind die Leistungsnachweise. Eine Vorgabe, die in der letzten Messung 408 Millionen Einzelvorgänge im Jahr erzeugt hat, gehört auf den Prüfstand für vollautomatisierte Erfassung über die vorhandenen Pflegesoftwaresysteme, ohne parallele Papierstrecke und ohne kassenindividuelle Formatabweichungen. Der Aufwand steckt nicht im einzelnen Vorgang, sondern in der Uneinheitlichkeit.
Der dritte Hebel sind doppelte Regelungsebenen jenseits der Prüfungen. Hygieneanforderungen werden parallel durch Bundes- und Landesrecht bestimmt. Ein Träger mit Einrichtungen in mehreren Bundesländern führt für denselben Sachverhalt mehrere Nachweissysteme. Bundeseinheitliche Vorgaben würden hier keinen einzigen Euro an Leistungen kosten.
Der vierte Hebel liegt bei den Kostenträgern selbst. Verzögerte Vergütungsverhandlungen und monatelange Bearbeitungszeiten bei Sozialhilfeträgern erzeugen Nachforderungen, Rückfragen, Widersprüche und Liquiditätsmanagement, also Verwaltungsaufwand, den die Einrichtung trägt und der in keiner Erfüllungsaufwandsrechnung auftaucht. Verbindliche Bearbeitungsfristen wären ein Bürokratieabbau ohne Gesetzeskosten.
Was zu fordern ist, ist keine andere Politik, sondern eine andere Reihenfolge
Der Vorwurf an das Pflegeneuordnungsgesetz lautet nicht, dass gespart wird. Er lautet, dass die Sparliste ausschließlich auf der Leistungsseite steht, während die Vollzugsseite mangels aktueller Datengrundlage gar nicht erst in Betracht gezogen wurde. Ein Gesetzentwurf, der die Rentenanwartschaft pflegender Angehöriger um 30 Prozent absenkt, sollte mindestens eine aktualisierte Erhebung des Erfüllungsaufwands nach dem Vorbild der Untersuchung von 2013 im Gepäck haben. Sonst kürzt der Gesetzgeber Ansprüche, deren Verwaltung er selbst nicht beziffern kann.
Für Träger und Betreiber ändert diese Debatte nichts an der Aufgabe der nächsten achtzehn Monate. Wer darauf wartet, dass die Bürokratielast politisch gesenkt wird, verliert Zeit, die er nicht hat. Der operative Weg führt über die Messung des eigenen Aufwands je Prozess, über die konsequente Nutzung dessen, was Paragraf 117 SGB XI seit Januar erlaubt, über die Abschaffung selbst erzeugter Zusatzdokumentation aus alten Qualitätshandbüchern und über Softwareeinsatz, der Prozesse verändert statt Papier zu digitalisieren. Das ist unbequemer als eine Pressemitteilung, wirkt aber im eigenen Haus sofort.
Die Politik wird in den kommenden Monaten entscheiden, wie das PNOG am Ende aussieht. Die Einrichtungen entscheiden schon jetzt, wie viel ihrer Arbeitszeit sie an Vorgänge abgeben, die niemand mehr liest.